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Newsletter n°4 – ACTUALITÉS EN DROIT DE L’URBANISME, DE L’AMÉNAGEMENT ET DE L’ENVIRONNEMENT

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Rapport Maugüé – Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace

 

Le groupe de travail présidé par Mme Christine Maugüé, présidente de la 7ème chambre du Conseil d’État, a remis au ministre de la cohésion des territoires, le 11 janvier dernier, son rapport contenant des propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace.

Les propositions formulées par le groupe de travail – largement commentées par la presse – sont au nombre de 23 et s’articulent autour de 4 grandes thématiques : la réduction des délais de jugement des recours contre les autorisations d’urbanisme, la consolidation des autorisations existantes, l’accroissement de la stabilité juridique des constructions achevées et l’amélioration de la sanction des recours abusifs.

Petit exposé des mesures les plus emblématiques :

Sur la thématique « réduction des délais de jugement contre les autorisations d’urbanisme »,

l’une des mesures phare du rapport est celle instituant une cristallisation automatique des moyens (et non plus facultative pour le juge) et de prévoir qu’elle intervient passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Ce délai de cristallisation marquerait également la fin de la possibilité d’exercer un référé-suspension. Il est également suggéré qu’en cas de rejet du référé suspension pour défaut de moyen de nature à créer un doute sérieux, le requérant doive confirmer le maintien du recours au fond, à peine de désistement d’office.

Le groupe de travail propose en outre de limiter le délai de jugement à 10 mois, en première instance et en appel, pour les projets portant sur un bâtiment d’habitation collectif. Il propose également d’imposer la production par le requérant, à peine d’irrecevabilité, des documents permettant d’apprécier son intérêt à agir. Cette obligation s’imposerait également aux associations, ce qui pourrait faire échec à la jurisprudence la plus récente du Conseil d’État exerçant un contrôle souple de l’intérêt à agir des associations (CE, 20 octobre 2017, n°400585).

Sur la thématique « consolidation des autorisations existantes »,

le groupe de travail propose de transformer en obligation (et non plus en simple faculté) le fait pour le juge de recourir à une annulation partielle (et non totale) d’un permis ou de surseoir à statuer en attendant sa régularisation, lorsque celle-ci est possible ; le juge pourrait toujours refuser de faire droit à une demande d’annulation partielle ou de sursis à statuer, mais sa décision devrait alors être motivée.

Le groupe de travail propose également de limiter la répercussion de l’illégalité du document d’urbanisme sur les autorisations de construire :

  • lorsqu’une autorisation, délivrée sur le fondement d’un document d’urbanisme annulé par la suite, n’est pas conforme avec les dispositions du document d’urbanisme immédiatement antérieur remis en vigueur, elle ne pourrait néanmoins pas être remise en cause si le motif d’illégalité du document d’urbanisme est étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet ;
  • la jurisprudence pénale la plus récente ayant considéré que le permis obtenu ne faisait pas nécessairement écran à l’infraction de construction non conforme au document d’urbanisme remis en vigueur (Cass. Crim., 7 mars 2017, n° 16-80.739), le groupe de travail propose de modifier la rédaction de l’article L 610-1 du code de l’urbanisme de façon à exclure de son champ d’application – sauf cas de fraude – les travaux exécutés conformément à une autorisation devenue définitive.

Sur la thématique « accroissement de la stabilité juridique des constructions achevées »,

le groupe de travail propose de revoir la rédaction du cas d’exclusion du bénéfice de la prescription administrative de 10 ans lié à la construction sans permis de construire : l’article L 421-9 du code de l’urbanisme serait modifié de façon à n’exclure du bénéfice de la prescription administrative décennale que les constructions édifiées sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu, alors que celui-ci était requis ; les constructions édifiées sur le fondement d’un permis obtenu mais annulé par la suite réintégreraient ainsi le champ d’application de la prescription décennale.

A l’inverse, un réajustement est préconisé pour ce qui concerne l’action en démolition visée à l’article L 480-13 du code de l’urbanisme. Depuis l’adoption de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 dite loi Macron, cette action est désormais restreinte au cas où l’immeuble dont le permis a été annulé est situé dans une zone spécifique (dispositif déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, Association Entre Seine et Brotonne et Autres) ; le groupe de travail propose de supprimer cette exigence de localisation dans une zone spécifique lorsque le permis a été annulé sur déféré préfectoral et que la demande de démolition est formée par le préfet : le préfet pourrait alors solliciter la démolition y compris lorsque l’immeuble est situé en dehors des zones visées par l’article L 480-13 du code de l’urbanisme.

Sur la thématique « sanction plus efficace des recours abusifs »,

alors que la jurisprudence la plus récente du Conseil d’État fait une appréciation stricte de la qualification de recours abusif (le défaut de qualité à agir ne suffisant pas à démontrer le caractère abusif du recours – CE, 16 octobre 2017, n°396494), le groupe de travail propose de modifier et assouplir les conditions d’ouverture des actions reconventionnelles indemnitaires en supprimant l’exigence d’un préjudice excessif pour le bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme ; il propose par ailleurs de modifier la rédaction de l’exigence tenant au caractère abusif du recours principal en suggérant que l’action reconventionnelle puisse être mise en œuvre dès qu’il apparaît que le recours principal est mis en œuvre « dans des conditions qui traduisent un comportement déloyal ». Enfin, il propose d’étendre l’incitation à l’enregistrement de la transaction au cas où elle fait suite à un recours gracieux ; le groupe de travail suggère par ailleurs d’interdire les transactions à caractère indemnitaire avec les associations.

Lors de la clôture de la conférence de consensus Logement, qui s’est déroulée au Sénat du 12 décembre 2017 au 8 février 2018, il a été acté que le projet de loi Évolution du Logement et Aménagement Numérique (ELAN) intégrerait les dispositions les plus pertinentes de ce rapport. Cela devrait notamment être le cas pour celles relevant des thématiques « réduction des délais de jugement » et « sanction plus efficace des recours abusifs » sur lesquelles il y a un large consensus. Le nouveau projet de loi ELAN intégrant les résultats de cette conférence de consensus devrait être soumis au Conseil d’État fin février, avant d’être arbitré en conseil des ministres fin mars, pour un engagement du débat parlementaire au printemps 2018. Les dispositions réglementaires intéressant le contentieux de l’urbanisme devraient également être rapidement adoptées.

IGH et duplex : les règles de calcul précisées par la jurisprudence

Aux termes d’un arrêt en date du 6 décembre 2017 n°405839, le Conseil d’État a considéré que lorsque le dernier étage d’un immeuble d’habitation accueille un duplex ou un triplex, le niveau de plancher à retenir pour déterminer si l’immeuble dans son ensemble constitue ou non un immeuble de grande hauteur (IGH) est la partie supérieure de ce duplex ou de ce triplex.

Pour mémoire, un immeuble d’habitation est un IGH dès lors que le plancher bas du dernier niveau est situé à plus de 50 m par rapport au niveau du sol le plus haut utilisable pour les engins des services publics de secours et de lutte contre l’incendie (article R 122-2 du code de la construction et de l’habitation – CCH).

L’administration considère toutefois de longue date qu’en présence d’un duplex ou d’un triplex, le plancher bas du dernier niveau correspond à la partie inférieure dudit duplex ou triplex. A tel point que l’arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l’incendie des bâtiments d’habitation (non IGH, par construction) a été modifié le 19 juin 2015 pour apporter la précision suivante à son article 3 : « Pour le classement des bâtiments, seul le niveau bas des duplex ou des triplex des logements situés à l’étage le plus élevé est pris en compte si ces logements disposent d’une pièce principale et d’une porte palière en partie basse et que les planchers des différents niveaux constituant ces logements répondent aux caractéristiques de l’article 6 [plancher de degré coupe-feu d’une heure et demi]. »

C’est cette analyse que le Conseil d’État censure en considérant implicitement, mais nécessairement, que la disposition de l’arrêté de 1986 est illégale dès lors qu’elle contrevient aux dispositions normativement supérieures de l’article R 122-2 CCH, lequel n’évoque pas la notion de logement mais celle de niveau pour l’entrée dans le champ d’application de la réglementation IGH.

L’interprétation du Conseil d’État pose à ce jour de sérieuses difficultés pour nombre d’opérations en cours de réalisation qui ont été conçues en application de la définition de l’arrêté de 1986. Une modification à brève échéance de la rédaction de l’article R 122-2 CCH, intégrant cette définition à un échelon normatif adéquat – comme y invitait le rapporteur public dans ses conclusions sur cet arrêt – serait par conséquent bienvenue.

La responsabilité pénale du bailleur peut être engagée en cas de travaux sans permis du preneur

Une décision de la chambre criminelle de la Cour de Cassation du 24 octobre 2017, n°16-87 178, soulève une nouvelle fois la question de la responsabilité pénale du bailleur pour les travaux illicites de son preneur en application de l’article L 480-4 du code de l’urbanisme.

En l’espèce, la Cour de Cassation a jugé le bailleur responsable dans la mesure où l’objet du bail permettait de déduire que le bailleur a tiré profit des travaux irréguliers de son preneur :

« s’il est constant que le prévenu n’a pas lui-même entreposé les conteneurs litigieux sur la parcelle dont il est propriétaire, il est responsable du respect sur son fonds de la réglementation en matière d’urbanisme, dont il a connaissance et qu’ayant conclu plusieurs contrats de location terrain nu avec diverses entreprises de travaux publics et de transport, il ne saurait s’exonérer de cette responsabilité pénale, dès lors qu’il avait le pouvoir, selon les stipulations des baux, de contraindre les preneurs à respecter les règles d’urbanisme lors de leurs travaux, dont il est donc le véritable bénéficiaire, du fait du cadre juridique qu’il a mis en place et des loyers qui en sont la contrepartie et que ses preneurs lui versent »

En conséquence, le bailleur est condamné à une amende de 2 000 euros assortie d’un sursis partiel et à une peine complémentaire de mise en conformité des lieux dans un délai de 18 mois sous astreinte de 5€ par jour de retard.

Cette décision appelle à une vigilance renforcée dans la rédaction des clauses du bail, de façon à éviter que la responsabilité pénale du bailleur ne puisse être encourue du fait des agissements de son locataire.

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