L’ordonnance n° 2020-427 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a été adoptée le 15 avril 2020 en conseil des ministres et publiée au JO du 16 avril 2020.
Elle fait suite à l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020, relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période, à laquelle elle apporte, selon le rapport au Président de la République qui accompagne l’ordonnance, des « compléments et aménagements » apparus nécessaires, notamment pour le secteur du BTP, de la construction et de l’immobilier.
Pour mémoire, l’ordonnance n°2020-306 a gelé un certain nombre de délais pendant une « période juridiquement protégée » qui court du 12 mars 2020 jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois après la fin de l’état d’urgence sanitaire – l’état d’urgence sanitaire ayant été déclaré pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020, il doit à ce jour prendre fin le 24 mai 2020, ce qui fixe en l’état la fin de la période juridiquement protégée au 24 juin 2020 (voir notre newsletter relative à cette ordonnance ici).
En matière d’urbanisme et d’aménagement, le gel du cours des délais pose de nombreuses difficultés que souligne le rapport au président de la République : ainsi, « dans le domaine de la construction, l’ensemble du processus (financement, actes notariés, chantiers) se trouve en effet bloqué tant que les délais de recours contre l’autorisation de construire ne sont pas purgés », le gel des délais de recours pendant la période juridiquement protégée risquant « en paralysant le secteur de la construction, de constituer un frein important à la relance de l’économie. »
L’objectif d’une relance aussi rapide que possible du secteur de l’immobilier, une fois passée la période de crise sanitaire, a donc conduit le pouvoir réglementaire à raccourcir d’un mois la période de gel des délais en matière d’urbanisme et d’aménagement, de façon à caler la fin des mesures de suspension des délais avec la cessation de l’état d’urgence sanitaire – le délai tampon d’un mois inclus dans la période juridiquement protégée est donc supprimé.
Dans le détail, les aménagements bénéficiant au secteur de l’urbanisme et de l’aménagement sont exposés à l’article 8 de l’ordonnance n° 2020-427, qui crée au sein de l’ordonnance n° 2020-306 un titre II bis dédié aux enquêtes publiques et aux procédures en matière d’urbanisme et d’aménagement, comportant 4 articles et, dans une moindre mesure, aux articles 5 et 6 de l’ordonnance n° 2020-427.
Jusqu’à présent, le régime du délai de recours contre une autorisation de construire relevait de l’article 2 de l’ordonnance, qui prévoyait que, lorsque le terme du délai de recours intervenait pendant la période juridiquement protégée, ce délai était interrompu et recommençait à courir à zéro à compter de la fin de cette période (fixée à ce jour au 24 juin 2020), sans pouvoir excéder deux mois.
Le nouvel article 12 bis de l’ordonnance n° 2020-306 prévoit dorénavant que le délai de recours comme le délai de déféré préfectoral dont le terme survient entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire sont suspendus et recommencent à courir à compter de la cessation de l’état d’urgence sanitaire (fixée à ce jour au 24 mai 2020) – et non plus à l’expiration d’un délai d’un mois suivant cette date, ce qui signifie que le délai tampon d’un mois est supprimé – sans que le délai restant à courir puisse être inférieur à sept jours.
Les mêmes délais qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire voient leur point de départ reporté à l’achèvement de celle-ci.
Concrètement, cela signifie que :
Nous observons que le nouvel article 12 bis a un champ d’application limité aux délais de recours à l’encontre d’une autorisation d’occupation du sol. Aussi, à titre d’exemple, le délai de recours à l’encontre d’une délibération approuvant un PLU ne sera pas soumis aux règles fixées par l’article 12 bis mais à celles de l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306.
Enfin, l’article 12 bis n’évoque pas le sort du délai de retrait des autorisations de construire. Le délai de retrait n’était déjà pas traité de manière spécifique dans l’ordonnance en date du 25 mars 2020, ce qui a conduit la doctrine à considérer, de manière majoritaire, que le sort du délai de retrait relevait du champ d’application de l’article 7 de l’ordonnance en question. Cet article 7 n’ayant pas été modifié sur ce point par l’ordonnance en date du 15 avril, il convient selon nous de considérer que le délai de retrait qui aurait dû expirer pendant la période juridiquement protégée (donc entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020 à ce jour) ou commencer à courir pendant cette même période continue d’être suspendu pendant toute cette période et recommencera (ou commencera selon le cas) à courir à l’issue de cette période : il ne bénéficie donc pas de la suppression du délai tampon d’un mois. Cette analyse étant susceptible d’évoluer en fonction des textes qui seront adoptés d’ici la fin de l’état d’urgence sanitaire, la vigilance reste de mise sur la question du délai de retrait.
Jusqu’à présent, le régime des délais d’instruction en matière d’urbanisme relevait de l’article 7 de l’ordonnance, qui prévoyait que :
Le nouvel article 12 ter de l’ordonnance n° 2020-306, tout en maintenant le principe de suspension de certains de ces délais (tout comme le mécanisme de leur report), en raccourcit la durée en la limitant à la période allant du 12 mars 2020 à la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (le délai tampon d’un mois étant supprimé), fixée à ce jour au 24 mai 2020.
Les délais concernés par ce nouvel article 12 bis sont les délais d’instruction des demandes d’autorisation et de certificats d’urbanisme et des déclarations préalables – en ce compris les délais pour émettre un avis ou donner un accord dans le cadre de l’instruction de telles demandes –, ainsi que les délais des procédures de récolement en vue du contrôle de la conformité des travaux.
Les délais prévus pour la consultation ou la participation du public restent pour leur part traités à l’article 7 de l’ordonnance, qui est toutefois modifié par l’article 5 de l’ordonnance du 15 avril 2020, afin de raccourcir la durée de leur suspension « jusqu’à l’expiration d’une période de 7 jours suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire. » Pour ces délais, le délai tampon d’un mois n’est donc pas intégralement supprimé mais néanmoins fortement réduit.
Concrètement, cela signifie que :
A notre sens, rien dans les ordonnances 2020-306 ou 2020-427 n’interdit au service instructeur, pendant l’état d’urgence sanitaire, de vérifier si le dossier de demande de permis de construire est bien complet ni de solliciter, pendant cette même période, des pièces complémentaires auprès du pétitionnaire. Le seul objectif du report des délais institué par l’article 7 et par le nouvel article 12 ter de l’ordonnance susvisée, est bien de protéger les administrations publiques des conséquences préjudiciables de l’arrivée à échéance de certains délais pendant la période de crise sanitaire (accords implicites sur la complétude des dossiers et même permis obtenus tacitement), pas de leur interdire d’exercer leur compétence en la matière (voir infra V-).
Jusqu’à présent, le régime des délais en matière de préemption relevait de l’article 7 de l’ordonnance, qui prévoyait, comme exposé ci-dessus :
Le nouvel article 12 quater prévoit désormais un article dédié aux délais relatifs aux procédures de préemption, en visant notamment celles qui relèvent du code de l’urbanisme. Il aligne leur régime de suspension sur celui des délais d’instruction en matière d’urbanisme : le principe de la suspension des délais de purge des droits de préemption (tout comme le mécanisme de leur report) est maintenu, mais pour une durée raccourcie, allant du 12 mars 2020 à la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (le délai tampon d’un mois étant supprimé), soit le 24 mai 2020 à ce jour.
Le rapport au Président de la République est sans équivoque sur ce point : « (…) la suspension de ces délais a pour conséquence, tant que le bénéficiaire du droit de préemption ne s’est pas expressément prononcé, d’empêcher la vente du bien foncier ou immobilier concerné. Il apparaît donc opportun de limiter cette suspension à la seule période de l’état d’urgence sanitaire. »
Les délais prévus pour la consultation ou la participation du public ont été suspendus sur le fondement de l’article 7 de l’ordonnance n° 2020-306 jusqu’à la fin de la période juridiquement protégée, soit le 24 juin 2020 à ce jour.
Le rapport au Président de la République indique que « afin d’éviter un retard dans la tenue et l’organisation de ces procédures qui entraînerait un glissement des calendriers de mise en œuvre du projet, l’article 12 quinquies prévoit que le cours des délais reprend pour les participations du public par voie électronique dans le cadre de la préparation et de l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. »
Cette reprise du cours des délais pour les procédures de participation du public liées aux JO 2024 a lieu à compter de l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2020-427, soit le 17 avril 2020.
L’article 3 de l’ordonnance n° 2020-306 a prorogé de plein droit jusqu’au 24 août (à ce jour) la durée de validité de certaines mesures administratives venant à expiration pendant la période juridiquement protégée, parmi lesquelles les autorisations, permis et agréments.
L’article 8 de cette même ordonnance a pour sa part suspendu les délais imposés par l’administration à toute personne pour réaliser des contrôles et des travaux ou pour se conformer à des prescriptions de toute nature du 12 mars au 24 juin 2020 (en l’état) ou reporté leur point de départ au 24 juin 2020 (en l’état).
L’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 ne revient pas sur ces mécanismes qui conservent donc le bénéfice du délai tampon d’un mois à compter de la cessation de l’état d’urgence.
Elle ajoute néanmoins aux articles 3 et 8 de l’ordonnance n° 2020-306 une précision : ces mécanismes ne doivent pas être interprétés comme un dessaisissement des autorités compétentes, lesquelles peuvent modifier les mesures visées à ces articles, en tenant compte des contraintes liées à l’état d’urgence sanitaire.
Rappelons enfin que l’article 9 de l’ordonnance n° 2020-306 permet au pouvoir réglementaire de « dégeler » certains délais suspendus sur le fondement des articles 7 et 8 de cette ordonnance, notamment pour des motifs de préservation de l’environnement – une possibilité que le gouvernement a d’ores et déjà utilisée en adoptant le décret n°2020-383 en date du 1er avril 2020, qui a fait reprendre leur cours à de nombreux délais applicables en matière environnementale, notamment en matière d’installations classées ou au titre de la réglementation des déchets.
Les nouveaux articles 12 bis à 12 quinquies de l’ordonnance ne relevant pas du champ d’application de l’article 9, les délais suspendus sur leur fondement ne devraient donc pas pouvoir faire l’objet d’un « dégel » au visa de l’article 9.
Il n’en reste pas moins, comme le pointe le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2020-427, que le régime dérogatoire mis en place par l’ordonnance n° 2020-306 est par définition évolutif : « L’ordonnance du 25 mars 2020 sur les délais, comme d’ailleurs d’autres ordonnances adoptant des mesures d’urgence pour faire face à l’épidémie, ont ainsi défini la fin du régime qu’elles ont instauré en fonction de la fin de l’état d’urgence sanitaire. La date d’achèvement de ce régime dérogatoire n’est toutefois ainsi fixée qu’à titre provisoire. En effet, elle méritera d’être réexaminée dans le cadre des mesures législatives de préparation et d’accompagnement de la fin du confinement. Vous avez annoncé dans votre allocution du 13 avril 2020, que la fin du confinement devrait s’organiser à compter du 11 mai 2020. Selon les modalités de sortie du confinement qui seront définies par le Gouvernement, il conviendra d’adapter en conséquence la fin de la « période juridiquement protégée » pour accompagner, le cas échéant plus rapidement qu’il était initialement prévu, la reprise de l’activité économique et le retour aux règles de droit commun de computation des délais. »
La plus grande vigilance s’impose donc sur le sort des délais applicables en matière d’urbanisme et d’aménagement aussi longtemps que dure l’état d’urgence sanitaire.