Urbanisme – Changement de destination : du nouveau pour les communes disposant d’un plan local d’urbanisme non encore « modernisé »

CAA Paris, 20 mai 2021, société CSF, n° 19PA00986

Le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre I du code de l’urbanisme et portant modernisation du contenu des plans locaux d’urbanisme (PLU) a substitué aux 9 destinations, jusqu’alors visées par l’article R 123-9 du code de l’urbanisme[1], 5 destinations et 20 sous-destinations, codifiées aux articles R 151-27 et R 151-28 du code de l’urbanisme[2].

Cette refonte des destinations a été complétée par un arrêté du 10 novembre 2016[3] qui donne un contenu aux différentes sous-destinations visées par l’article R 151-28 du code de l’urbanisme.

Les destinations sont à la fois un outil de planification urbaine, pour les auteurs des PLU, mais aussi un critère de détermination de la nature des autorisations d’urbanisme requises dans le cadre du contrôle des changements de destination, pour les porteurs de projets immobiliers.

C’est donc à l’aune de cette double finalité que la question de l’entrée en vigueur de ce nouveau dispositif juridique s’est posée dès le 1^er janvier 2016 – date à laquelle le décret du 28 décembre 2015 est entré en vigueur pour l’essentiel de ses dispositions.

L’identification des destinations applicables – anciennes ou nouvelles – est en effet déterminante :

1. pour savoir quelles sont les règles du PLU applicables, puisque les PLU peuvent prévoir des règles différentes en fonction des destinations ;
2. pour savoir si une formalité d’urbanisme est nécessaire pour les travaux envisagés, dès lors qu’aux termes de l’article R 421-14 du code de l’urbanisme les changements de destination (ou de sous-destination) requièrent un permis de construire lorsqu’ils s’accompagnent d’une modification des structures porteuses ou de la façade du bâtiment, tandis que les autres changements de destination sont soumis à déclaration préalable en vertu de l’article R. 421-17 du même code (les autres changements de sous-destination étant pour leur part dispensés de formalité). C’est sur ce point précis que l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris le 20 mai 2021 sous le numéro 19PA00986 apporte un changement important dans la pratique qui prévalait depuis le 1^er janvier 2016.

I – Sur l’entrée en vigueur des nouvelles destinations pour la détermination des règles de fond du PLU

Le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 prévoit en son article 12 que les nouvelles destinations ne sont applicables au contenu des plans locaux d’urbanisme qu’en cas de révision générale ou d’élaboration initiée après le 1^er janvier 2016, sauf le cas où les collectivités décideraient volontairement d’appliquer ces nouvelles destinations à l’occasion d’une évolution de moindre ampleur du document d’urbanisme :

« VI. – Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l’urbanisme [donc en ce compris celles de l’article R 123-9 qui fixaient les 9 anciennes destinations] dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d’urbanisme dont l’élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d’une élaboration ou d’une révision prescrite sur le fondement du I de l’article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l’ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté.
(…).
Les dispositions des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 sont applicables aux plans locaux d’urbanisme qui font l’objet d’une procédure d’élaboration ou de révision sur le fondement de l’article L. 153-31 lorsque cette procédure a été prescrite après le 1er janvier 2016. »

L’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris le 20 mai 2021 ne remet pas en cause cette application différée du décret du 28 décembre 2015 pour ce qui concerne le contenu des PLU existants, qui peuvent donc toujours réglementer les destinations au regard de la nomenclature qui figurait à l’article R 123-9 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 31 décembre 2015.

II – Sur l’entrée en vigueur des nouvelles destinations pour le contrôle des changements de destination

Le décret du 28 décembre 2015 ne contient aucune disposition expresse sur la date d’entrée en vigueur des nouvelles destinations pour ce qui concerne le contrôle des changements de destination.

L’administration centrale considère pour sa part que :

• pour la détermination de la destination d’une construction, il convient de se référer au contenu du PLU applicable : s’il applique les anciennes destinations, la (les) destination(s) du projet doit (doivent) être appréciée(s) au regard de la nomenclature qui figurait à l’article R 123-9 du code de l’urbanisme, et s’il applique les nouvelles destinations, l’appréciation des destinations du projet se fait au regard de la nouvelle nomenclature fixée aux articles R 151-27 et R 151-28 du même code. C’est ce qui explique la présence, dans les formulaires Cerfa de demande de permis de construire (ou de déclaration préalable), de deux tableaux pour les surfaces et destinations du projet, selon que le PLU applicable se réfère d’ores et déjà (ou non) aux nouvelles destinations.
• de la même façon, le changement de destination doit s’apprécier au regard des anciennes destinations de l’article R 123-9 dans les communes couvertes par un document d’urbanisme non « modernisé » tandis qu’il doit s’apprécier au regard des nouvelles destinations des articles R 151-27 et R 151-28 si le territoire communal considéré est régi par un PLU « modernisé ».

La jurisprudence administrative est partagée sur ce sujet :

• de manière implicite, la Cour administrative d’Appel de Lyon a considéré que la détermination de la destination d’un projet devait être opérée au regard de la nouvelle nomenclature des articles R 151-27 et R 151-28 du code de l’urbanisme, y compris dans une hypothèse dans laquelle le document d’urbanisme applicable n’était pas un PLU modernisé (CAA Lyon, 2 octobre 2018, n° 17LY01129)
• le Tribunal administratif de Paris a pour sa part jugé que les dispositions des articles R 151-27 et R 151-28 du code de l’urbanisme n’étaient pas applicables à Paris, encore régie par un PLU non modernisé, et que le contrôle du changement de destination devait par conséquent être opéré au regard des anciennes destinations de l’article R 123-9 du code de l’urbanisme (TA Paris, société CSF, 7 février 2019, req. n°17-19507).

La position du Tribunal administratif de Paris a été critiquée par la doctrine en ce qu’elle ouvrait la voie à une application non uniforme, sur le territoire national, des règles posées par les articles R 421-14 et R 421-17 du code de l’urbanisme, qui déterminent respectivement les cas dans lesquels les changements de destination nécessitent un permis de construire et ceux dans lesquels ils relèvent d’une déclaration préalable. En effet, les anciennes et les nouvelles destinations ne se recoupant pas complètement, une telle solution aboutit à remettre en cause le champ d’application des différentes autorisations d’urbanisme définies par le pouvoir réglementaire et à les faire dépendre de la règle locale d’urbanisme.

D’aucuns ont considéré que cela revenait à permettre aux PLU d’édicter des règles de procédure différentes de celles fixées par le Code de l’urbanisme.

Ces critiques ont finalement été entendues et prises en compte par la Cour administrative d’Appel de Paris qui, dans un arrêt en date du 20 mai 2021 (n°19PA00986), a annulé le jugement susvisé du Tribunal administratif de Paris :

« 4. Si l’article 12 du décret 28 décembre 2015 susvisé prévoit que  » Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d’urbanisme dont l’élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016 « , tout en permettant à leurs auteurs d’opter, par délibération expresse, pour la soumission au nouveau régime, cet article, ainsi qu’il résulte de ces termes mêmes, ne concerne que le maintien des règles relatives à l’élaboration et au contenu des plans locaux d’urbanisme, et non le maintien en vigueur des dispositions de l’article R. 421-14 relatives aux autorisations d’urbanisme, dans leur rédaction antérieure au 1er janvier 2016.

5. Il résulte de ce qui précède que la ville de Paris, dont le plan local d’urbanisme a été adopté en juillet 2016, ne pouvait se fonder, nonobstant la circonstance que ce plan avait été mis en révision avant le 1er janvier 2016, sur les dispositions de l’article R. 421-14 dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, lesquelles renvoyaient à l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme qui distinguait, parmi les destinations les activités de commerce de celles d’artisanat. En conséquence, saisie de la demande de la société requérante, et alors que la modification projetée d’une boucherie en commerce ne relevait plus, contrairement à ce qu’il en était dans l’état du droit antérieur au 1er janvier 2016, d’un changement de destination, les articles R. 151-27 et R. 151-28 regroupant désormais au sein d’une même destination le commerce et l’artisanat, le maire de Paris ne pouvait légalement s’opposer à la déclaration préalable au motif que les travaux projetés nécessitaient un permis de construire. »

Il en résulte que, même dans une commune couverte par un PLU antérieur à la réforme des destinations – comme le PLU de Paris à ce jour – , les formalités d’urbanisme nécessaires pour un changement de destination s’apprécient par rapport aux nouvelles destinations et sous-destinations issues de la réforme de 2015 – et non par rapport aux anciennes destinations quand bien même le PLU viserait expressément ces anciennes destinations.

Une telle approche, même si elle doit encore être confirmée par le Conseil d’État, a le mérite d’uniformiser au niveau national l’appréciation du contrôle des changements de destination et de faciliter l’appréciation qui doit en être faite pour chaque projet.

Elle n’en pose pas moins de redoutables difficultés puisqu’elle conduit à dissocier, dans les communes régies par des PLU non encore « modernisés » les règles au regard desquelles le changement de destination est apprécié (nouvelles destinations) des règles de fond au regard desquelles la régularité du projet sera analysée (anciennes destinations).

Mme Guilloteau, rapporteure publique dans cette affaire, a bien cerné cet écueil potentiel, tout en considérant qu’il n’était pas insurmontable :

« (…) à Paris, les destinations à prendre en compte pour déterminer la procédure à suivre pour le pétitionnaire diffèrent des destinations sur lesquelles le service instructeur peut être amené à apprécier le respect par le projet des règles de fond. Les destinations et sous-destinations en vigueur depuis le 1^er janvier 2016 n’interviennent donc à Paris que pour déterminer la catégorie d’autorisation d’urbanisme requise, pas pour apprécier le respect par les travaux des règles de fond du PLU. Cette distorsion n’est pas très heureuse, elle ne facilite pas la tâche des services et des pétitionnaires, mais elle ne pose pas non plus de problème tel qu’il y aurait matière à vous proposer une lecture contra-legem du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015. »

En réalité, cette situation de distorsion risque de durer dans la mesure où le nouveau PLU bioclimatique – qui intègrera les nouvelles destinations – , dont la Ville de Paris a lancé l’élaboration en prescrivant la révision générale de son PLU en décembre 2020, ne sera a priori pas exécutoire avant la fin de l’année 2023…

[1] Ces neuf destinations sont : l’habitation, l’hébergement hôtelier, le bureau, le commerce, l’artisanat, l’industrie, l’exploitation agricole ou forestière, la fonction d’entrepôt, les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif (CINASPIC).

[2] Les cinq nouvelles destinations comprennent les vingt sous-destinations suivantes :

1. pour la destination  » exploitation agricole et forestière  » : exploitation agricole, exploitation forestière ;

2. pour la destination  » habitation  » : logement, hébergement ;

3. pour la destination  » commerce et activités de service  » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ;

4. pour la destination  » équipements d’intérêt collectif et services publics  » : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ;

5. pour la destination  » autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire  » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition.

[3] Arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d’urbanisme et les règlements des plans locaux d’urbanisme (ou les documents en tenant lieu), publié au JORF n° 0274 du 25 novembre 2016.